發布時間:2016-05-04 信息來源:中國建設報
實行施工企業銀行保函和工程質量責任保險制度，是《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出的關于提升城市建筑水平的一項重要舉措，是進一步深化建筑業改革、防范和化解工程風險、保障建設工程質量的必然要求。實行施工企業銀行保函和工程質量責任保險制度，用經濟杠桿和信用機制約束工程建設各方行為，可以充分發揮擔保和保險制度“市場減震器”和“風險蓄水池”的作用，建立優勝劣汰機制，規范建筑市場秩序，推動行業轉型升級，提升城市建筑質量水平。
一、實行施工企業銀行保函、建立完善工程擔保制度
工程擔保制度起源于美國公共投資建設領域，至今已有100多年的歷史，許多國家、國際組織和行業協會都要求工程承包商在承攬工程時提供保函。如美國要求10萬美元以上的政府工程項目，承包商必須提交工程擔保。工程擔保的擔保人一般是銀行、開展擔保業務的保險公司和專業擔保公司。其中，銀行由于具有較高的可信度和較強的抗風險能力，其開具的銀行保函被大多數國家采用，廣泛應用于工程建設活動中。
施工企業銀行保函作為工程擔保的一種形式，是指銀行向業主開具的獨立的書面保證文件，是銀行對施工企業正常履行合同規定的義務所做的擔保。國際上常見的保函主要有投標保函、履約保函、預付款保函、維修保函等。銀行在綜合評估施工企業業績、信用和實力等基礎上，向業主保證施工企業能夠按照合同條款的規定履行相關責任和義務，并在施工企業違約時向業主提供賠償。
（一）充分認識實行施工企業銀行保函的重要意義
我國工程建設領域推行工程擔保制度，引入施工企業銀行保函，根據企業實力和信譽的不同實行有差別的擔保，用經濟手段加大違約成本，建立信用獎懲機制，對于規范建筑市場秩序、保障建筑業健康發展、加快政府職能轉變都具有重要意義。
有利于轉移工程風險。建設工程具有投資大、建設周期長、技術要求復雜、涉及面廣等特點，行業風險程度比較高。工程擔保制度是規避、控制和轉移工程風險的一種有效管理手段。工程擔保制度100多年的發展歷程，已經證明它對規范建筑市場各方主體行為、強化合同履行意識、防范和轉移建筑風險、降低工程建設交易成本等方面都有十分重要的作用。
有利于保障合同履行。保障合同履行是施工企業銀行保函的基本功能。施工企業申請銀行保函時需要對被擔保金額進行反擔保，一旦發生合同違約，輕則受到經濟損失和失信懲戒，增加下次投標成本；重則失去申請銀行保函的能力，無法繼續承接工程。通過實行施工企業銀行保函，建立工程風險反饋機制，能夠強化施工企業的風險意識，促使其正確認識信用缺失、合同違約的嚴重后果，從而增強履約自律，減少違約事件的發生，保障建設工程合同正常履行。
有利于減輕企業負擔。目前在我國工程建設中，施工企業需要繳納投標保證金、履約保證金、質量保證金等多種類別的保證金，而且一般都要求以現金形式繳納，極大地擠占了企業流動資金，增加了交易成本。實行施工企業銀行保函后，銀行可以提供投標保函、履約保函、工程質量保函等各類銀行保函，替代現金形式的保證金，能夠有效減輕企業流動資金負擔，增強企業活力。
有利于構建優勝劣汰的市場機制。實行施工企業銀行保函后，銀行為維護自身利益，出具保函時必然要對施工企業的財務狀況、經營管理能力及誠信記錄等進行全面審核。實力強、信譽好的施工企業將比較容易取得銀行保函；履約能力差、有不良行為記錄的施工企業則難以獲得或不能獲得銀行的擔保，最終不得不退出建筑市場。因此，實行施工企業銀行保函能夠淘汰資信差、實力弱、管理水平低、施工質量差的施工企業，從而凈化建筑市場，建立優勝劣汰的良性機制。
有利于轉變政府職能。目前我國政府對建設工程的監督主要依靠行政手段和法律手段。行政手段偏重于事前審批，法律手段偏重于事后懲罰。實行施工企業銀行保函后，引入了經濟和信用手段，在受益人、被保證人和保證人之間構筑起經濟制約機制。保證人一旦開具銀行保函，必將對被保證人事前、事中、事后的行為進行全程考核和監督。實行施工企業銀行保函，發揮市場機制作用，可以減少政府對微觀經濟活動的直接干預，從而加快政府職能轉變，有利于建設服務型政府。
有利于與國際市場接軌。工程擔保已成為國際工程交易必不可少的條件之一。在國際工程發包承包中，承包商如果無法取得工程擔保，幾乎無法承攬業務。提高我國建筑企業國際競爭力，必須引進并建立符合國際慣例和中國國情的工程擔保制度。實行施工企業銀行保函是加快推進建筑業市場化改革的重要措施，也是推動我國施工企業“走出去”的戰略舉措。
（二）實行施工企業銀行保函的主要任務
自2004年起，我國工程建設領域開始推行工程擔保制度，并在北京、天津、深圳、廈門等地開展了工程擔保試點，為實行施工企業銀行保函奠定了良好基礎。下一步，要認真借鑒國外經驗，搶抓后發優勢，深挖市場需求，積極構建適應我國國情的工程擔保體系，增強我國建筑企業國際競爭力，促進建筑業健康發展。
推進立法工作。建立完善相關法律法規是推行工程擔保制度、實行施工企業銀行保函的根本保障。目前，《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國擔保法》等相關法律對工程擔保缺少明確規定，成為各地推行工程擔保制度的主要障礙。因此，要把立法作為推行工程擔保制度的工作重點，加快立法進程，提高立法層次，完善立法配套，使實行施工企業銀行保函有法可依。同時，要及時補充和完善相關管理規定和配套制度，逐步形成完整的工程擔保法律法規體系。
加快信用體系建設。信用制度是市場經濟的基石，也是推行工程擔保制度的基礎。實行施工企業銀行保函，必須進一步加快建筑市場信用體系建設，通過信用機制規范市場各方主體行為，防范工程風險。一方面，要加強與銀行等相關部門的協同配合，搭建信用信息共享平臺，開展聯合征信，完善對施工企業的資信評估。另一方面，要建立信用獎懲機制，對信用好、實力強的企業，可以收取較低的保證金和保函費率；對不講信用、有不良行為記錄的企業，可以收取高額保證金，提高保函費率，甚至不向其開具保函，從而將其清出建筑市場。
發揮政府工程的示范引導作用。國際上，美國、加拿大、日本、韓國等國家，一般通過專門立法對政府投資項目強制實施工程擔保。我國工程擔保尚處在培育發展階段，如果沒有制度要求，施工企業銀行保函很難自發形成。因此，推行工程擔保制度必須在政府投資工程中試點先行、樣板引路，發揮政府投資工程的示范帶動作用，進而輻射到整個建筑市場，為我國全面推行工程擔保制度積累經驗。
培育工程擔保主體。雖然銀行保函在工程建設活動中已得到廣泛應用，但銀行作為擔保人也具有一些局限，如工程專業知識薄弱、反擔保條件苛刻、擔保費用較高等。建立完善工程擔保制度，除了繼續發揮銀行的作用外，還應當結合實際，積極培育其他具備條件的機構（如保險公司等）充當擔保人，以形成有一定競爭的擔保市場。同時，要研究制訂對工程擔保機構的監管措施，建立完善工程擔保行業規則，引導和推動專業擔保機構提升工程擔保能力和風險管理水平。
加強組織領導和宣傳培訓。目前，一些地方對施工企業銀行保函的機制、特點、作用等的認識還不到位，影響了工程擔保制度的推廣實施。現階段，要加強組織領導，健全工作機制，制訂推進方案，明確實施步驟，嚴格責任落實，為推行這項制度提供有力的組織保障。要進一步加大宣傳和培訓力度，讓有關市場主體充分認識到實行施工企業銀行保函對自身利益保護的重要作用，逐步培育市場需求。要積極發揮行業協會作用，開展國際合作和交流，逐步實現與國際市場接軌。
二、實行工程質量責任保險制度，強化工程風險防控
工程質量責任保險是指由參建單位或個人投保，保險公司根據保險條款約定，對在保修范圍和保修期限內出現的由于工程質量缺陷所導致的物質損壞，履行賠償義務的保險。工程質量保險承保的是投保人的經濟賠償責任，不免除投保人依法須承擔的其他法律責任。根據黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用，充分借鑒發達國家實行工程質量保險的有益經驗，積極探索我國工程質量責任保險，是市場經濟條件下強化工程質量管理的必要手段，對強化工程風險防控、提升工程質量水平、推動行業轉型升級、保障用戶合法權益、維護社會和諧穩定、促進政府職能轉變等方面具有深遠意義。
（一）實行工程質量責任保險制度的必要性
保障人民群眾合法權益，維護社會和諧穩定。建筑物作為一種特殊產品，其質量的優劣，直接關系到廣大民眾的生命財產安全。按照現行標準，一般房屋建筑的設計使用年限為50年。根據2013年國家工商總局發布的《全國內資企業生存時間分析報告》，房地產開發企業平均壽命僅有4.49年，建筑業企業平均壽命僅有5.32年，并且大多數房地產開發商以“項目公司”的形式進行投資建設，項目完成后公司注銷或消失，責任主體存在的時間與建筑設計使用年限之間存在巨大的空檔期，導致責任主體事實上承擔不了法律法規規定的保修責任。通過實施工程質量責任保險制度，完善工程質量保障體系，充分發揮保險經濟賠付的功能作用，化解矛盾糾紛。一旦發生質量問題，業主即可直接向保險公司提出索賠。這種做法快捷、可靠，更重要的是消除了因責任主體消失或難以履責而導致的業主權益得不到保障的情況，維護了社會的和諧穩定。
合理替代工程質量保證金，減輕企業負擔。在尚未建立健全工程質量責任保險制度的情況下，為了保證施工單位履行保修義務，建設單位往往采用預留工程質量保證金的方式，金額接近工程造價總額5％左右，留置時間通常為2年到5年，作為這段時間內的維修費用。這項制度在一定時期內對保證工程質量起到了積極作用，但隨著經濟社會的發展，其問題也越來越突出，極易造成資金沉淀，增加企業負擔。對施工單位投保工程質量責任保險的工程，不再預留質量保證金，可以釋放沉淀資金，減輕企業負擔，促進行業的持續健康發展。
完善工程質量管控體系，促進行業健康發展。通過工程質量責任保險，保險機構建立健全服務于工程質量的風險管理體系，引入獨立的第三方風險管理機構或者相關專業技術人員，構建事前預防、事中控制和事后理賠的全鏈條風險管理機制，督促相關投保單位和人員增強工程質量責任意識，落實質量責任，從而建立起以經濟、法律手段為主，行政手段為輔的新機制，進一步完善工程質量管控體系，促進建筑行業的持續健康發展。
通過市場經濟手段，推進政府職能轉變。目前，我國的工程質量監管方式主要依靠行政手段。這在我國改革開放初期，對我國建筑工程的質量控制和行業發展都發揮了重要作用。但近年來，隨著建筑業的快速發展，建筑業產值和施工面積成倍增長，政府質量安全監督力量明顯不足，在一定程度上助長了違法者的僥幸、投機心理。發生質量安全事故后，主管部門開展的集中執法，雖然可以在短期內收到較好的效果，但并不是治本方式。實施工程質量責任保險后，可以使政府從包攬一切的“無限責任”政府向服務型政府轉變，實現由完全依賴行政手段的管理模式向市場調節為主的管理模式轉變，運用市場的力量和手段促進工程質量管理機制的改革，提高工程質量水平。
與國際接軌，有利于我國企業更好地走出去。實踐證明，發達國家的工程質量保險制度已比較成熟，是市場化機制保障工程質量最直接、最有效的途徑。這些國家的工程質量保險也已成為項目投融資的必備條件和投標的資格，進一步促進了建筑業企業的規范化管理。在我國實施工程質量保險制度后，將會增強企業的工程質量意識和風險意識，加快我國企業與國際接軌的步伐，同時，也將有利于我國企業更好地走出去，提高企業的國際競爭力。
（二）工程質量責任保險制度的實施措施
借鑒國外工程質量保險的實施經驗，立足我國經濟社會和城鎮化發展實際，以落實工程質量保修責任為重點，完善工程質量責任保險的承保服務、風險管理、經濟理賠和市場激勵等各項運行機制，逐步建立符合我國國情的工程質量責任保險制度，切實維護人民群眾合法權益。
增強責任主體投保意識。出臺政策措施，積極引導責任主體投保工程質量責任保險，增強責任主體的投保意識。建設單位投保受益人為建筑工程所有權人的工程質量責任保險，保險保障的范圍和期限不低于法律法規規定的保修范圍和期限，充分保障法律法規規定的所有權人的保修權利，保費列入建設成本。鼓勵勘察、設計、施工單位及個人投保工程質量責任保險。施工單位投保工程質量責任保險的工程，不再預留質量保證金。
建立健全質量風控機制。完善保險機構的工程質量風險管理制度，引入獨立的第三方風險管理機構或者專業技術人員，按照保險條款要求，規范風險管控流程，提高風險處置能力，加強對投保項目的工程質量風險管理。各參建主體在建設過程中應當配合保險機構的工程質量風險管理有關要求，對發現的重大質量隱患或質量問題，相關責任主體應當及時整改，及時反饋建設單位，減少事故風險。
完善費率激勵機制。充分發揮保險費率浮動機制對行業的調節作用，對投保項目，根據地區經濟發展水平、保險市場成熟程度、工程質量水平和投保單位質量保障能力等，科學細致地做好保險費用測算，充分發揮差別化保險費率杠桿的激勵約束作用。強化信用體系建設，完善信用檔案制度，構建統一的工程質量保險信息數據管理平臺，對守信者予以激勵，對失信者進行懲戒。
加強保險監督管理。建立健全工程質量責任保險監管制度，加快構建以信用為核心的新型監管機制，加強多部門協同監管。利用信息披露、隨機抽查、信用評價等手段加強監督檢查和對違法違規行為的處置。建設主管部門應在施工許可、竣工驗收備案、商品房銷售（預售）許可等工程建設環節加強對工程參建主體投保情況的監督審查。保險監管機構應健全完善對保險機構工程質量責任保險產品的監管方式，加強銷售、承保、理賠和服務等環節的監管，嚴肅查處銷售誤導、非理性競爭等行為，規范保險市場秩序。
構建法律政策環境。加快工程質量責任保險立法實踐，鼓勵地方積極探索，加快推進管理模式創新，及時總結經驗并通過法律予以明確，確保政策的有效實施。近年來，各地陸續出臺了相關法規，加快推進工程質量保險。如，2016年1月1日起施行的《北京市建設工程質量條例》規定“北京市從事住宅工程房地產開發的建設單位在工程開工前，投保建設工程質量責任保險。”上海市2011年出臺的《上海市建設工程質量和安全管理條例》規定“建設單位投保工程質量保證保險符合國家和本市規定的保修范圍和保修期限，并經房屋行政管理部門審核同意的，可以免于繳納物業維修金。”北京、上海等地的立法實踐均為推進工程質量責任保險實施奠定了較好的法律基礎。
發揮行業自律作用。加強行業自律組織建設，發揮協調、維權、自律、服務職能，建立健全行業自我約束機制，積極承擔社會責任，維護行業整體形象。充分發揮行業協會在加強市場自律、樹立行業標桿、制訂標準規范、推廣先進典型、化解矛盾糾紛、推動政府職能轉變等方面的作用。完善行業糾紛協調和解決機制，構建投訴受理、第三方調解以及仲裁、訴訟等多元化糾紛爭議解決機制。
